Действующий уже в течение двух лет Закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», едва появившись, вызвал много споров и разнотолков. Одни горячо приветствовали его и одобряли, другие отнеслись резко отрицательно. «На ваш взгляд, может ли закон, даже самый хороший, изменить нашу жизнь?» — с этим вопросом наш корреспондент Ольга БУКСИНА обратилась к профессору Владимиру КРЯЖКОВУ, одному из разработчиков закона.
В.К.: Я как юрист могу сказать, нет плохих законов. Есть либо плохая практика применения или их неправильное толкование. Это ложное представление, что сам факт принятия закона может изменить нашу жизнь. Он может только способствовать решению каких-то проблем. Ведь что такое закон? Это отклик на какие-то проблемы и инструмент, с помощью которого они решаются. Миллионы людей живут, ничего не ведая о законах, пока жизненные ситуации не заставят их с ними столкнуться. Судебные разбирательства оживляют законы, заставляют их работать.
Чтение закона — определенное искусство. Если бы все было так просто с пониманием и применением закона, не нужны были бы ни адвокаты, ни юристы.
Уважаемый мной писатель Юрий Рэтхэу делает вывод, что подобные законы есть способ выбросить на обочину жизни коренные малочисленные народы. И с этим я, безусловно, не согласен. Коренные малочисленные народы много лет добивались определения своего статуса, закон не был им навязан, его готовили десять лет, в том числе и представители этих народов.
О.Б.: Насколько оправдано создание законов для определенных групп людей? Нет ли в этом косвенного признания второсортности, о которой говорит писатель?
В.К.: Существует мнение, что выделение в особую группу каких-то народов — это нарушение принципа равноправия. К тому же, льготы могут расслаблять людей, делать их иждивенцами, неконкурентоспособными. И тогда этничность обеспечивает человеку преуспевание. С этим отчасти можно согласиться. Но следует заметить, что данный закон предоставляет дополнительные права и льготы в первую очередь тем лицам из числа коренных народов, которые занимаются традиционным природопользованием.
Почему коренные малочисленные народы законом выделяются в отдельную группу? Мы должны признать, что некоторые социальные и этнические группы в нашем обществе заведомо являются аутсайдерами. Они не способны противостоять доминирующему обществу, которое поглощает их культуру, растворяет язык. Но государство, общество, понимая, что каждая культура уникальна, обязаны не только уберечь от дискриминации эти народы, но и создать предпосылки для их хозяйственного и культурного развития. Поэтому предоставляются им определенные дополнительные права, выделяются территории для традиционного природопользования, вводятся налоговые льготы, а также оговариваются квоты в представительные органы власти. Убежден: этот закон — вынужденная мера. В будущем, когда социально-экономическое положение коренных народов достигнет среднероссийского уровня, необходимость в нем отпадет.
Между прочим, Россия, принявшая два года назад данный закон, не оригинальна. Мы идем вслед за другими странами, где также проживают коренные народы. С 1989 года действует Конвенция МОТ о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни. В Норвегии Конституция особо выделяет саами, о них принят специальный закон, создающий условия для формирования парламента этого народа. В Гренландии есть специальный закон о самоуправлении для эскимосов. В Германии закон определяет статус национального меньшинства — сорбов. Конституция Канады включает положения, выделяющие индейцев и гарантирующие им специальные права. Эти положения канадской Конституции нашли свое воплощение в ряде договоров, которые заключены между инуитами и канадским правительством и гарантируют инуитам самоуправление в пределах территории их исконного проживания. Все это лишь подтверждает, что малочисленные народы составляют особый элемент государственной политики и потому выделяются в особую группу.
У России — собственный опыт. Многие положения Устава об управлении инородцев (1822 г.) были нацелены на то, чтобы создать особый правовой статус для народов Севера, связанный с самоуправлением этих народов, с их особыми отношениями с государственной властью. Цель — оградить аборигенов от чиновничьего произвола, защитить от воровства и захвата земель. По царскому законодательству, эти народы выступали субъектом права, могли требовать соответствующего к себе отношения. В советское время эти отношения трансформировались. И коренные народы из субъекта права, по существу, превратились в группу людей, которых советское государство патронировало: одевало, обувало и интегрировало в доминирующее общество.
Сейчас ситуация более демократическая. Конституция 1993 года говорит о том, что Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов с точки зрения общепризнанных принципов и норм международного права и договоров РФ.
О.Б.: Закон дает определенные дополнительные права лишь тем представителям коренных народов, которые ведут традиционный образ жизни. Не ограничивает ли закон права человека Севера? Не привязывает ли людей к землям предков, не приковывает ли к яранге?
В.К.: Традиционный образ жизни — вопрос выбора. Кстати сказать, социологические опросы показывают, что традиционный образ жизни готовы вести не более 20 процентов коренного населения. И такая ситуация во многих странах. Государство законом защищает и оберегает именно традиционный образ жизни представителей коренных народов на территориях их компактного проживания. Под традиционным образом жизни понимается способ хозяйствования, культура, определенный уклад жизни, связанный с природопользованием… Если ненец уедет в Краснодарский край, никто ему там не сможет гарантировать занятие оленеводством. Он будет обладать лишь теми правами, которые согласно Конституции имеет каждый гражданин России.
О.Б.: В представлении многих людей традиционный образ жизни связан с отсутствием признаков цивилизации…
В.К.: Вести традиционный образ жизни сегодня не значит жить в яранге и стрелять из лука. Может быть, для кочевья и нет ничего лучшего, чем теплый чум. Но почему бы не пользоваться новейшими средствами связи, техникой? В Норвегии мне доводилось наблюдать, как саамы гонят большие стада оленей с помощью вертолетов. Я уже не говорю об использовании ими современных технологий для переработки оленины. Космическая связь, телевизоры, мобильные телефоны, компьютеры — все, что облегчает человеку жизнь, широко используется северными народами в других странах. Но даже имея разнообразную технику, никогда эти люди не позволят, к примеру, разъезжать по тундре на гусеничном тракторе, загрязнять соляркой пастбища и речки. У них особые отношения с природой.
О.Б.: Согласно закону, коренные народы могут иметь своих уполномоченных, создавать при органах исполнительной власти субъектов Федерации советы малочисленных народов для защиты своих прав и законных интересов, также иметь квоты представительства в законодательных органах. И есть опасения, что совет малочисленных народов, созданный при администрации, скорее всего будет ею же управляем. Возможен ли диалог с властью на равных?
В.К.: Это вопрос зрелости нашей демократии, политической культуры общества, интеллекта власти и активной позиции самих коренных народов. Но к закону это не имеет никакого отношения. Если народ не может выбрать уполномоченного, который бы умел говорить с властью и защищал интересы народа, то это во многом проблема самого народа. Любой субъект Российской Федерации может юридически конкретизировать, кто способен быть уполномоченным. Важно отметить, что уполномоченным может быть и юридическое и физическое лицо. В первом случае — Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, во втором — старейшина того или иного народа. С 1994 года действует положение о представителе при Сахалинской областной Думе от коренных малочисленных народов Севера, проживающих в Сахалинской области. Это, по сути, и есть институт уполномоченного.
Я и создание советов малочисленных народов при органах исполнительной власти рассматриваю как положительный факт. Это позволяет и тем и другим находиться в состоянии постоянного диалога. Например, в Ханты-Мансийске в 1996 году был создан совещательный орган представителей коренных малочисленных народов при Думе ХМАО. В него входят не прошедшие в Думу кандидаты в депутаты из числа коренных северян. Они получают право голоса при обсуждении законопроектов, которые затрагивают интересы коренных народов.
В других странах иначе. Так, представители шведского меньшинства, проживающие на Аландских островах в Финляндии, имеют своих представителей в парламенте Финляндии. В Венгрии 13 представителей от 13 групп меньшинств избираются в парламент. В сенате Канады есть два представителя от коренных народов. Нарушается ли в данном случае избирательное право? Зарубежная практика, европейские суды исходят из того, что подобное возможно. Принцип равноправия не разрушается, если устанавливаются некоторые гарантии в разумных пределах и тем самым обеспечивается народная репрезентативность парламента.
О.Б.: Почему суды при попытке решить вопрос о квотах малочисленных народов в законодательных органах субъектов РФ игнорируют Закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» и выносят решения, опираясь лишь на закон о гарантиях, где о квотах ничего не сказано?
В.К.: Мне сложно объяснить, почему складывается подобная практика. Тем не менее субъекты Федерации находят разумные решения. Так, в Ханты-Мансийском автономном округе при окружной Думе есть Ассамблея малочисленных народов Севера. Депутаты Ассамблеи имеют особые права при обсуждении законопроектов, касающихся коренных народов. А в Ямало-Ненецком округе представители коренных малочисленных народов имеют в окружном законодательном органе три места.
О.Б.: Не могу не спросить вас об этнологической экспертизе, которую ваш оппонент сравнивает с «гитлеровскими методами определения чистоты германской нации»…
В.К.: Мне трудно понять, как рождаются такие сравнения. Этнологическая экспертиза — это научное исследование влияния изменений исконной среды обитания малочисленных народов и социально-культурной ситуации на развитие этноса в связи с возможным промышленным освоением той или иной территории. Всемирный Банк, например, прежде чем выделить кредит инвестору на промышленное освоение территорий проживания коренных народов, требует проведения такой экспертизы. Если экспертиза покажет, что коренным народам в результате будет нанесен значительный ущерб, то кредит не выделят. В нашей стране такой практики нет, поскольку одного Закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» недостаточно, необходим федеральный закон об этнологической экспертизе, но он пока не принят.
О.Б.: Традиционный образ жизни немыслим без права на землю…
В.К.: Согласно ст. 9 Конституции, земля и природные ресурсы используются и охраняются Российской Федерацией как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы, говорится в Конституции, могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. И одновременно ст. 36 Конституции гарантирует гражданам и их объединениям право иметь в частной собственности землю.
Если обратиться к этим и другим положениям Конституции, то наше толкование земельных отношений выглядит следующим образом. Земля и природные ресурсы — общенародное достояние и находится в государственной собственности. Государство в лице федеральных органов определяет статус тех или иных земель: может передавать их в муниципальную собственность или в частную. Если на территории вашего проживания нашли нефть, это не значит, что она ваша. Это общенародное достояние.
Здесь возникает довольно любопытный вопрос: о конкуренции коллективных прав и права частной собственности. Представители коренных народов говорят: выделите нам территории традиционного природопользования. По сути, в данном случае реализуется коллективное право на пользование той или иной землей. Заметьте, не право собственности, а пользования. Закон «О территории традиционного природопользования», принятый вслед за Законом «О гарантиях…», устанавливает правовой режим на этих территориях. Он сохраняет среду обитания и возможность природопользования, создает определенные барьеры для тех, кто хотел бы вести здесь недроразработки, другие виды хозяйственной деятельности. Причем государство не навязывает создание этих территорий. Сами народы должны демократическим путем выразить эту волю, и только тогда будет запущен соответствующий механизм и принято решение о создании территорий традиционного природопользования. Но в рамках данной территории вопрос о частной собственности закрывается.
О.Б.: Не кажется ли вам, что законодательство в этом отношении очень путаное?
В.К.: Согласен. Да, Закон «О гарантиях…» говорит о праве безвозмездно владеть и пользоваться землей, а Закон «О территориях…» говорит лишь о праве пользования… Это, разумеется, вносит неясность и возможность злоупотреблений со стороны чиновников.
Важно отметить, что государство, признавая, что недра являются общенародным достоянием, вынуждено считаться с тем обстоятельством, что коренные малочисленные народы проживают на территориях, богатых природными ресурсами. Поэтому, согласно Закону «О недрах», если на территориях проживания коренных народов ведется недроразработка, эти народы получают отчисления от прибыли. Правда, средства эти поступают в бюджет субъекта Федерации, и он обязан направить отчисления на развитие коренных малочисленных народов. По Закону «О соглашениях о разделе продукции» инвестор обязан принимать меры по защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, а также обеспечивать выплаты соответствующих компенсаций. По завершении определенных этапов поиска и разведки месторождений минерального сырья инвестор обязан возвращать участки территорий, переданные им в пользование. Таким образом, законодательство РФ учитывает интересы коренных малочисленных народов, но как их права будут реализовываться — вопрос практики, в том числе и судебной, а также умения государства, промышленников и самих коренных малочисленных народов находить компромиссы.
О.Б.: Но вернемся к Закону «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». В чем его несомненно положительная суть?
В.К.: Он обеспечил определенный прорыв. За ним последовали законы «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ», «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ», сотни актов, касающихся малочисленных народов, принятых в субъектах РФ. Мне бы хотелось обратить внимание читателей журнала, что положения обсуждаемого закона необходимо трактовать в контексте Конституции Российской Федерации, действующего федерального законодательства и международного права. Он создан на их основе и в их развитие. Он Конституции — суть и плоть.